Conflitos Ambientais nas Atividades Portuárias

Resumo:

Os portos são objetos recentes de atenção da política ambiental brasileira. Por seu papel indutor de transformações territoriais em ampla escala, inúmeros conflitos ambientais ocorrem associados a estas atividades. As dificuldades das decisões de licenciamento ambiental refletem a incorporação tardia da gestão ambiental pelo setor e limitações das agências de meio ambiente, com destaque para a desarticulação entre planejamento e controles ambientais. A Agenda Ambiental Portuária surge como iniciativa voltada a promover planos de gestão pactuados entre os atores locais.

Introdução

Trabalho de pesquisa sobre as iniciativas de gestão ambiental em área portuária vem sendo desenvolvido com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, na modalidade Políticas Públicas. Em parceria com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental e a Companhia Docas do Estado de São Paulo, está sendo construída uma agenda ambiental com incorporação de procedimentos de negociação de conflitos, voltada ao Porto de Santos. A metodologia de pesquisa inclui levantamentos por entrevistas, coleta de documentos oficiais e relatórios ambientais, acompanhamento de noticiário, realização de oficinas de negociação ambiental, registros de observação participante nos trabalhos de desenvolvimento da agenda ambiental.

Este texto fornece dados recolhidos no desenvolvimento deste projeto, que caracterizam os problemas ambientais ligados ao Porto de Santos. A discussão relaciona avanços na gestão ambiental dos negócios com o interesse em negociar conflitos ambientais, para construir boa reputação ambiental para as empresas.

Situa-se o estágio incipiente de incorporação dos portos na política ambiental brasileira, como base para entender as dificuldades na lide com os conflitos que envolvem distintos usuários dos recursos comuns afetados por esta atividade. Um aspecto relevante para entender as dificuldades do licenciamento ambiental dessas atividades está nas limitações de desempenho das agências ambientais públicas, em especial na falta de uma gestão que faça uso integrado dos instrumentos disponíveis em nossa ordem jurídica.

Diante dos impasses surgidos nessa dinâmica, uma agenda baseada em reconhecimento de ganhos mútuos associados a metas graduais de qualidade ambiental pode agregar valores importantes para os negócios portuários, já que o padrão de gestão ambiental começa a ser um fator de influência na competição pelas cargas, entre os diferentes portos.

Portos e Jogos de Conflito Ambiental

Canais por onde trafegam os navios que chegam a um porto são, do ponto de vista da atividade portuária, infra-estruturas técnicas. Estas mesmas águas podem ser utilizadas para a pesca, sendo reconhecidas dessa forma como um ecossistema provedor de recursos. Outros atributos de qualidade do mesmo espaço podem ser o que conta para serviços turísticos ali localizados.

Diferenças de significados e percepções dos conjuntos naturais e construídos estão na base dos conflitos socioambientais, aqui entendidos como disputas entre grupos humanos que utilizam de formas distintas os recursos do ambiente (BARRAGÁN MUÑOZ, 1995; LITTLE, 2001).

Os conflitos socioambientais são fenômenos complexos, envolvendo o mundo biofísico e seus ciclos naturais, a teia de relações sociais numa dada formação histórica, e as interações entre ambos estes campos. São freqüentes os conflitos relacionados aos impactos ambientais de umas atividades sobre as outras; ou os que se configuram como disputas pela utilização dos mesmos recursos. Registram-se também conflitos em torno do uso de conhecimentos ambientais (LITTLE, 2001).

A administração dos conflitos visando sua resolução por via pacífica pode apoiar-se na abordagem dos ganhos mútuos, que propõe a ultrapassagem de um padrão de jogos de soma zero, aqueles em que um lado ganha, o outro perde, resultados positivos e negativos se anulando no balanço total. Em situações de jogos de conflitos em que interagem diferentes atores sociais portadores de interesses diversos, porém legítimos, a construção de entendimentos depende da capacidade dos jogadores de explorarem as necessidades dos demais, identificando zonas de convergência com as suas próprias demandas, sobre as quais se podem construir plataformas para acordos (SUSSKIND & FIELD, 1997; SUSSKIND et al. 2000).

A política ambiental brasileira dá um tratamento técnico e normativo aos seus diversos temas, faltando-lhe ainda a incorporação de um repertório satisfatório de procedimentos para resolução de conflitos de forma negociada (LEIS, 1999). O tempo exageradamente longo que tomam as decisões da burocracia ambiental sobre pedidos de licença é uma das manifestações mais evidentes desse fenômeno, tendo recentemente o Presidente da República, em visita ao Porto de Santos, feito um apelo por um pacto entre a Autoridade Portuária e o Órgão ambiental de controle, pois torna-se difícil ao governo fazer os investimentos priorizados para ampliar a capacidade de movimentação de cargas, sem resolver as pendências em relação aos regulamentos ambientais .

As situações de conflito ambiental envolvendo as operações portuárias representam desafios para todos os segmentos de alguma forma afetados, envolvendo um leque extraordinário de agências governamentais com algum tipo de atribuição de controle, a administração do porto, os governos locais, grupos da população que utilizam - produtivamente ou não - os recursos ambientais em que o porto interfere. Portos como os paulistas influenciam direta ou indiretamente conjuntos definidos como Patrimônios Nacionais, a zona de costa e a Mata Atlântica - além, evidentemente, dos espaços marinhos enquadrados nas Convenções Internacionais que regulam usos dos Oceanos. Grupos locais que se mobilizem em reação a projetos específicos podem vir a contar com redes de solidariedade de alcance considerável.

Empresas, meio ambiente e negócios: em questão, a reputação.

Como atingir o patamar da ecoeficiência, que poderia de certa forma ser entendida como uma idéia estendida do raciocínio de Porter acima reproduzido: produzir mais consumindo menos recursos. No caso, reduzindo a demanda por serviços ambientais, pela retirada de materiais, água, energia da natureza, e também por meio de redução na geração de resíduos a serem depois assimilados pelo ambiente (ALMEIDA, 2002; BARBIERI, 2004).

Outro tipo de ganho diz respeito à imagem. A organização que, em seu gerenciamento, incorpora a atenção aos grupos de interesse com que se relaciona, irá participar de jogos de negociação de conflitos em que o objetivo geral é a construção de aceitação, legitimidade para seus negócios (ANDRADE, 2000). Esta aceitação influencia não apenas as decisões de consumo, mas também outras relações que se estabeleçam, como as de vizinhança.

 

A Agenda Ambiental Portuária representou a articulação entre o programa de Gerenciamento Costeiro, a política federal que desde os anos 80 vem construindo as bases para uma ação de ordenamento da ocupação da costa, e a política de modernização dos portos brasileiros, que sob a égide da integração das economias em escala global e suas demandas por velocidade no trânsito de mercadorias, redefiniu as relações entre poderes públicos e agentes privados nos portos e alterou profundamente as relações de trabalho, respondendo entre outros fatores às mudanças tecnológicas da era do contêiner (JUNQUEIRA, 2002). O documento da CIRM dá parâmetros para o comportamento ambiental dos portos e prevê novas funções de coordenação nesse campo para as Autoridades Portuárias.

Os portos são elos das cadeias logísticas que integram fluxos de transporte de mercadorias entre distintas regiões, gerando influências que se estendem muito além de seus locais de instalação. Barragán Muñoz (1995) diz que os portos são infra-estruturas estruturantes, determinando a dinâmica territorial à sua volta, condicionando a construção de estradas, ou a configuração das malhas urbanas.

As cidades costeiras que abrigam portos devem, em geral, suas histórias a esta condição, guardando, inclusive em seu tecido, bens arquitetônicos que documentam diferentes etapas históricas do "namoro do homem com a natureza" (CORTEZÃO, 1984). Patrimônios naturais e construídos na zona de costa brasileira vêm sofrendo as pressões de um processo de (re) ocupação do território, que tem lugar nas décadas recentes (MORAES, 1999). Os portos são um dos fatores de dinamização deste processo, sendo pólos de atração de investimentos produtivos e mão de obra, induzindo ainda a ampliação das facilidades de acesso rodoviário que impulsionam movimentos da economia imobiliária nos espaços de ocupação ainda rarefeita no litoral.

As relações porto-cidade mudam ao longo da história, alternando períodos de integração com outros de isolamento e disputa de espaço. Em períodos recentes, muitas cidades redescobriram áreas portuárias, utilizando-as em estratégias de requalificação urbana em que se combinaram projetos de turismo e lazer a outras finalidades econômicas, com sucesso (MEYER,1999). A integração dos conjuntos urbanos às frentes de água é um dos elementos importantes dessas políticas que procuram dar respostas positivas aos tempos em que os lugares entram em competição pela localização de investimentos capazes de dinamizar as economias locais (FERREIRA e CASTRO, 1999).

Tais alternativas de articulação entre espaços físicos e diferentes técnicas, que podem ter um peso estratégico do ponto de vista da geração de oportunidades para o conjunto das populações das cidades que abrigam portos, devem agora defrontar-se com tensões originadas pelas medidas de segurança planejadas para a lide com a ameaça de ações terroristas. O código de segurança adotado em escala internacional a partir de proposições de autoridades norte-americanas determina todo um controle sobre os acessos aos espaços portuários, que reintroduz a questão do confinamento (GROTA, 2006).

Marcas sobre o ambiente: interferindo nas oportunidades de utilização dos recursos comuns.

Os conflitos territoriais dos portos ligam-se fortemente à demanda por espaços para implantação de pátios de cargas. O uso generalizado do contêiner como solução logística a serviço da agilidade dos fluxos de transporte multiplica a voracidade com que os portos demandam espaços de retro-área para os cais de atracação.

O contêiner determina, de outro lado, a substituição da mão de obra para a movimentação de cargas, pelo uso de máquinas. Grandes ship loaders, movimentados com apoio de programações informatizadas, carregam em poucas horas navios de grande porte. Aumento da profundidade dos canais e dos espaços para depósitos de cargas são intervenções espaciais superlativas de apoio a atividades econômicas que reduzem seu potencial de geração de oportunidades de trabalho. Cidades portuárias tradicionais, como Santos, enfrentam crises de desemprego tecnológico: na década de 90, enquanto este Porto expandia sua movimentação em 50%, a massa salarial associada reduzia-se no mesmo volume (VAZ e RODRIGUES, 2001).

Registram-se assim tendências contraditórias em relação à ampliação da intervenção das atividades portuárias na rede urbana e nos conjuntos naturais, que são recursos de uso comum essenciais ao bem estar e à sobrevivência de contingentes da população que em seu conjunto não podem tirar seu sustento da economia dos portos. As intervenções econômicas alteram e degradam a qualidade do ambiente, dentro do padrão técnico desse momento, sem garantir o atendimento às necessidades básicas dos diferentes grupos da sociedade. Trata-se de um padrão sem sustentabilidade ecológica e social, que não aloca eficientemente os recursos econômicos (COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988; SACHS, 1993 e 2004). Outros potenciais de aproveitamentos econômicos, que poderiam incluir socialmente estes grupos humanos, chocam-se com aqueles usos que provocam a ultrapassagem dos limites ambientais.

Ostrom e Mac Kean assinalam a dificuldade das sociedades modernas em lidarem com recursos que deveriam ser gerenciados para dar suporte a benefícios para uma coletividade. Mares, florestas responsáveis pela produção de água, são conjuntos que oferecem serviços ambientais à sociedade que dependem de respeitar-se a sua indivisibilidade. As intervenções orientadas por racionalidades de cada agente econômico não são capazes de administrar seu efeito conjunto e obter um padrão equilibrado de utilização. As autoras remetem ao exemplo de sociedades tradicionais, que praticam uma propriedade compartilhada sobre determinados conjuntos de recursos - como áreas de pesca ou florestas - e dessa forma implantam regulamentos de uso que garantem sua renovação, respeitando os limites ecossistêmicos. Planos Diretores, Zoneamentos, seriam exemplos de gestão moderna que se aproximam dessa idéia de uma propriedade compartilhada sobre determinados conjuntos comuns, dando rumos alternativos a conflitos de usos (OSTROM e MAC KEAN, 2001).

A Vida dos Portos e a Vida do Estuário: a Questão da Dragagem.

Na Baixada Santista, além das atividades portuárias reunidas no Porto de Santos, ocorrem ainda aquelas que utilizam o chamado Porto da Cosipa, em Cubatão. A unidade ambiental diretamente impactada por estas atividades portuárias é o sistema estuarino santista, um complexo de manguezais, canais, rios, alagados e bancos de lodo limitados ao norte pelo município de Bertioga (bacia do rio Itapanhaú) e ao sul por Praia Grande e São Vicente (bacias dos rios Branco, Mariana e Piabaçu). Embora fortemente alterada, em especial pela poluição oriunda de Cubatão em anos anteriores, a região é uma área importante do ponto de vista da biodiversidade, principalmente nas porções melhor conservadas nas proximidades de Bertioga. Ali, a ocorrência de grande número de espécies de avifauna leva os estudiosos a classificar a Baixada Santista como um ponto de importância singular para as aves migratórias no sudeste brasileiro (OLMOS, SILVA E MARTUSCELLI, 1996; MIRANDA, 1996; RODRIGUES et al., 1996).

Estuários são áreas de grande produtividade biológica, verdadeiras "fábricas de vida" que guardam papel central na cadeia alimentar marinha. São espaços de reprodução e crescimento de várias espécies, dos quais depende a produção pesqueira em vastas áreas. O reconhecimento do papel básico desses e outros ecossistemas costeiros para a renovação dos recursos do mar faz com que a política ambiental dedique especial atenção ao tratamento dado a estes espaços.

O grande aporte de sedimentos nos Canais do estuário santista demanda dos portos uma atividade periódica de dragagem de manutenção. O monitoramento ambiental feito ao longo dos anos, embora demonstrando melhoria em vários aspectos da poluição do estuário, indicou, em finais da década de 90, contaminação no material dragado, levando a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), agência paulista de combate à poluição, a tomar medidas de controle ambiental em relação à atividade de dragagem. As restrições são mais severas em relação à bacia de evolução da Cosipa, onde os sedimentos apresentavam presença de hidrocarbonetos policíclicos aromáticos, metais pesados e compostos fenólicos (CETESB, 2001).

A situação desafia empresas e agências ambientais a um equacionamento que combine respeito aos parâmetros ambientais e expansão das atividades econômicas. Evidenciaram-se nestes episódios limitações no campo da gestão ambiental pública, como a falta de padrões ambientais nacionais para sedimentos, que só em 2004 seriam estabelecidos por nova Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA).

O porto de Santos viria a ser autorizado a dragar, já que a poluição, certamente vinculada em boa parte aos despejos industriais em anos pretéritos na região de Cubatão, não é tão acentuada na região do canal de navegação diretamente ligada a este porto, mais próximo à baía de Santos. O Terminal da Cosipa partiu para elaborar alternativa mais complexa - e mais cara - de gerenciamento da dragagem e disposição dos materiais, que ainda busca licenciamento. Santos pôde retomar a dragagem com esquemas de gestão mais sofisticados que os tradicionalmente praticados, que incluem uma rotina de retirada e despejo de materiais em espaços alternados e monitoramento constante, com dados fornecidos on line para a CETESB.

Limites da governança ambiental: as falhas de gestão e as perdas de energia.

Uma das dificuldades mais sérias para o equacionamento da gestão ambiental do Porto de Santos é o número de agências governamentais com atribuições relacionadas a este campo, e a falta de articulação entre essas burocracias. Num seminário desenvolvido pela Autoridade Portuária (CODESP) e a Universidade Católica de Santos em 2003, participaram as seguintes instituições:

- Ministério do Meio Ambiente - coordenação de Gerenciamento Costeiro;

- IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis);

- ANVISA (Agência nacional de Vigilância Sanitária);

- REDEC I 2 (Coordenadoria Regional de Defesa Civil);

- Marinha (Capitania dos Portos);

- Secretaria Estadual de Meio Ambiente;

- DAIA (Divisão de Avaliação de Impactos Ambientais da Secretaria Estadual de Meio Ambiente);

- DEPRN (Departamento Estadual de Proteção de Recursos Naturais);

- Coordenação de Planejamento - Programa de Gerenciamento Costeiro;

- CETESB (Cia. de Tecnologia de Saneamento Ambiental);

- Prefeitura de Santos - Secretaria de Meio Ambiente;

- Prefeitura de Guarujá - Secretaria de Meio Ambiente;

- Agência Metropolitana da Baixada Santista;

- Secretarias Municipais de Planejamento de Guarujá e Santos;

- Comitê de Bacias Hidrográficas da Baixada Santista;

- Conselho de Patrimônio Histórico da Prefeitura de Santos.

Ressalte-se ainda a presença do Ministério Público, intervindo freqüentemente sobre os campos de ação de todos estes órgãos, zelando pelo respeito estrito à legislação.

(parte do artigo publicado na Revista Brasileira de Administração Pública, v.40, p. 1019 - 1040)

Pessoal dos 3º anos, estes são mais alguns textos complementares do projeto do Porto, leiam e aproveitem informações para colocar em suas produções. Profª Cynthia